1946年5月4日，中共中央发出了《关于清算减租及土地问题的指示》（即“五四指示”），决定将抗战以来实行的减租减息政策改变为实现“耕者有其田”的政策。批示强调指出：“解决解放区的土地问题是我党目前最基本的历史任务，是目前一切工作的最基本环节。必须以最大的决心和努力，放手发动与领导目前的群众运动来完成这一历史任务。”《五四指示》规定了指导运动的１４项原则。

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5月28日，华中分局发出《关于贯彻中央“五四”土地政策新决定的指示》，要求各级党委必须掌握五四指示的基本精神，消灭解放区内残存的封建土地占有制，消灭封建剥削，实现耕者有其田。用一切方法使广大农民能从地主手中获得土地，使农民从封建的土地关系上解放出来。

滨海地委于5月中旬即派出工作组，在滨南专署专员刘白涛带领下，到竹庭县城头区大黄墩进行土改试点。工作组在大力宣传党的土改政策的同时，广泛深入群众进行调查访问，进行思想发动。经过教育，提高了农民的阶级觉悟，农会召开联合斗争大会，向地主要回了土地。

大黄墩的试点经验很快在城头区推广，并推动了吴山、谷阳、芦阳、金山等5个区，在33个村搞土改试点。仅1个月时间，全县从地主手里要回或没收土地2.24万亩，盐田30亩，树林198亩，得地农户为6880户，使农民的斗争积极性空前高涨。

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路北东海县委于1946年5月中旬在刘湾召开了全县干部大会，对土改工作作出部署。6月，工作组即进驻羽东区董马庄进行土改试点。与此同时，通过举办积极分子训练班等形式，壮大土改的骨干力量，使土改运动开展得既轰轰烈烈又扎扎实实。仅用两个月时间，全县除浦西、新民两个区的部分边沿村庄外，大部分完成了土改任务，摧毁了地主的封建统治。据河南、羽东等5个区统计，有贫农、中农7256户分得土地5.08万亩，耕牛153头，驴76头，猪106头，大车109辆，房屋3430间，粮食1.56万斤，树1.97万棵，现金11.71万元，实现了耕者有其田，翻身农民欢欣鼓舞。得到土地的农民为了保卫翻身果实，纷纷要求上前线，仅董马庄一个村就有34个青年踊跃参军；刘湾子民兵组织了爆炸组、战斗班、担架队、运输组等，为前线服务。

华中第六地委针对内战危机日益明显的情况，提出“一手拿枪，一手拿算盘，力求其平，力求其快”的口号，加快土改工作步伐。路南东海县和灌云县按照第六地委的部署，于5月底层层召开干部扩大会议，放手发动群众，开展了轰轰烈烈的土改运动，使无地和少地的农民分得了土地，农民闹翻身求解放的热情空前高涨。如灌云县南岗区梁荡乡召开农民翻身大会，千余农民向20余户地主算帐，计清算出土地2537亩，耕畜14头，麦种2.02万斤，农具5件，从而巩固了新政权，壮大了人民的力量。

9月1日，中共中央华东局作出《关于彻底实行土地改革的决定》（即“九一指示”），将土改运动由推平土地转为地主献田，实行对大地主以斗争为主，对中、小地主以仲裁为主的政策。竹庭县原县长、民主人士朱明远首先响应号召，自愿献出土地分给农民，受到滨海专署的嘉奖。路北东海县参议员王子成、宋佐康、县政府秘书葛清轩等也献出了土地。接着，各区开明士绅纷纷向农会献田。在地主献田的同时，仲裁会议也在全县逐步推开。竹庭县城关区青口镇对31户地主采取了仲裁会议形式，政府对地主采取了从宽的政策，一般平均每人留地3亩左右，个别户还留了好地、近地，这一做法得到了开明地主的拥护。

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土地分配后，分得土地的农户由政府统一发给新地契，至1946年10月底，基本上完成了土地改革任务。竹庭县12个区827个村，有782个村完成土改，占95%。有46万农民共分得土地11.3万余亩，房子3420间，现金900多万元，粮食8万斤，食盐10.2万担。全县盐民获得盐田千余亩。竹庭县在土改中还发展新党员934名，发展群团组织成员8801人，对巩固解放区政权发挥了重要作用。