公司法框架下的国企治理路径

2025-03-03 17:39 来源: 连网（融媒体）www.lyg01.net

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□ 施连山

国有企业是国民经济的支柱，具有“宏观经济稳定器”的功能。面对复杂多变的经济环境，国企治理必然要适应时代变化，聚焦新问题，实现微观效率和宏观效率的双提升。为提升国企治理法律体系的整体效率，在《公司法》内“嵌入”国企规范体系不失为一种合理选择，这也为新《公司法》所接纳。

新《公司法》专设“国家出资公司组织机构的特别规定”一章，扩大了其所规制的国企范围，进一步巩固和强化在《公司法》内部构建国企规范体系的立法逻辑。在新《公司法》框架下，需要着眼于企业治理的宏观法律体系和微观治理结构之互动关系，从法律结构及制度运行等层面，制度化、体系化地降低国企治理成本，实现资源配置的优化和治理效能的提升。这是在法律制度层面坚持底线思维，实现国企高质量发展的应有之义。

一、优化党组织嵌入治理结构范式，凸显国企鲜明政治属性。

国有企业是具有鲜明政治属性的市场主体，是政治属性与经济属性的统一体。坚持党的领导、加强党的建设，是国企的光荣传统，是国企的“根”和“魂”。

在国企发展历史上，党组织与国企治理一直保持着紧密相连的关系。发挥好党组织效能，必须革新国企治理结构，进一步完善党组织的内嵌范式和机制。新《公司法》进一步巩固和深化国企治理的改革成果，第一百七十条作出明确规定：“国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。”

新《公司法》赋予党组织以实体机关的地位，将党组织嵌入国企治理结构，目的在于将党组织的外部管理转换为国企的内部治理，确保国企工作开展的政治方向和“社会性”，有利于不同治理主体之间形成共识，从而降低利益冲突成本。特别是在关涉“三重一大”事项时，党组织以“底线控制”的方式介入国企决策，有利于作出符合效率原则的决议。

在明确其法定地位的同时，还应厘清党组织对公司行为施加影响的路径。国企中的党组织独立于股东会、董事会与监事会，如何实现党组织与治理层、管理层的有效协同，就成为国企治理现代化的关键问题。党组织主要通过对公司决议施加一定的影响而发挥作用，即扮演着“安全阀”的独立角色，而不是要阻断国企权力机构和治理机构的相关决议外化为公司意思表示。这就需要在新《公司法》的框架下，从职责分工、沟通机制、决策流程、监督机制等方面着手细化优化制度体系，确保党组织在国企治理中到位不越位、尽职不越权。

二、深化股权多元化改革，进一步激发国企股权结构活力。

股权治理在企业治理中居于核心地位，股权结构管理是提升国企新质生产力和宏观微观效率的治理基础，其作用和影响贯穿于各个方面。新《公司法》以股权种类多元化为前提，引入了类别股制度和授权资本制度，重塑了股权架构管理制度体系，总体上体现了国家深化国企改革的法治追求。

从历史逻辑看，政府对企业的“底线”控制需求，催生了国企改革中的多元股权结构尝试。在国企治理中引入类别股，有利于实现国企股权形式的多样化，从而以股权结构的多元化强化对国企的“相机治理”，进一步优化国企控制权分配，平衡和协调国家股东与中小股东的需求与冲突。

因此，以新《公司法》实施为契机，尝试突破“一股一权”“所有权与经营权分离”的传统理论，优化国有股权比例，进一步吸引非国有资本进入，形成更加合理的股权结构和相互制衡的治理机制，有利于充分发挥非国有资本的效率优势，进一步降低代理成本。因此，深化国企股权多元化改革，对于解决政企不分、国有股东比例过高的难题大有裨益。

但是，在引入多元化投资主体的过程中，如何确保国有资本的控制力和主导地位，防止国有资产流失，是一个需要谨慎处理的问题。同时，混合所有制改革需要平衡各方利益，确保国有资本和非国有资本的协同效应，避免因利益冲突产生新的企业治理问题。对诸如恶意收购、可能影响国家安全和公共利益等特定事项，需要以设定类别股的方式，保留国有股东的否决权，以确保对国企的控制力。

三、慎重对待治理结构改革，切实增强国企内部治理有效性。

在股东会之下设置董事（会）、监事（会），是我国《公司法》历史上曾强制适用的双层制治理模式。但是，这种监督模式的效能不尽如人意，高代理成本的机构尾大不掉。针对双层制治理模式的复杂性及独立董事制度失灵的现状，新《公司法》引入了单层制治理结构模式。这个模式性属董事会中心制，即由董事会下设的审计委员会代替监事会，并承担其全部职能，以期促进公司治理扁平化。

单层制治理结构强调董事会的核心地位，集决策与监督职能于一体，一般适用于规模较小、股权结构相对集中的企业。新《公司法》的这个制度设计，为国企治理结构的优化提供了一条可供选择的路径。但是鉴于国企的规模性和重要性，如何用好这个制度设计，提升国企的治理效率和决策质量，是一个值得深入探讨的问题。

审计委员会作为董事会的新设内部机构，固然可以将监督的部分外部成本转化为国企治理的内部成本，但同时存在着显而易见的适用疑虑。首要问题是，审计委员会和监事会的替代关系可能对国企治理产生负面影响。囿于两者在公司治理结构、制度和权益配置关系上的差异，审计委员会的主要职责是实施监督审计，难以全面行使监事会的法定职权。特别是新《公司法》扩大了监事会的职权范围，比如在公司章程授权的情况下享有会计师事务所的解聘权等，相比之下，单层制治理结构更容易形成“权力真空”，从而引发治理层和管理层的道德风险。另外，新《公司法》并没有明确规定“规模较小”和“股东人数较少”的具体认定标准，这更容易产生法律适用之虞。

因此，选择单层制治理架构的国企应当做好“单层不单薄”的顶层制度设计，并在经营管理过程中适时调整和配套具体制度。特别是，要在国企的公司章程中明确审计委员会的架构和工作权限等，以确保其监督权的有效落实。

四、建立健全合规管理体系，切实保障国企持续健康发展。

国企经营和投资的风险管理责任越来越重，相关法律制度也愈发严苛，这对国企治理的合规体系提出了更高要求。为此，新《公司法》第一百七十七条明确规定：“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。”

这标志着合规管理从以前的“建议性”或“倡导性”要求上升为法定要求，国企需要构建协同有效的“内控、风管、合规三位一体”的合规管理体系。针对内控合规义务的强制化归入，国企必须强化业务与职能部门、合规管理部门、监督部门的“三道防线”构筑，加强风险识别清单、岗位合规职责清单、流程管控清单等“三张清单”的制度构建，从而建立健全完善的内部合规与风险防控体系。

当然，《公司法》是“程序之法”，公司治理是“程序之治”，内控合规义务的落实，可能导致国企的部分风险性经营活动受限，致使治理层和管理层风险偏好降低，从而降低国企的市场竞争力。因此，需要根据企业性质、设立目的、经营类型，对国企的内控合规义务进一步细化，甚至做到“一企一策”。对于公益类国企，宜根据其在提供公共产品和服务方面承担的职责，以公益性最大化为标准，明确内控合规义务的具体内容。而处于充分竞争领域的商业类国企，可以以国有资本投向优化、国有产权有效流转、市场竞争能力提升为目标，明晰其内控合规义务。

完善中国特色现代国企制度，需要把握好《公司法》的实施契机，在治理“全过程”“全周期”中落实和细化各项制度，不断优化治理模式、创新治理机制，切实推动国企实现宏观效率和微观效率双提升。

作者为连云港市律协常务理事、公司律师工委主任，连云港报业传媒集团公司律师

总值班: 曹银生编辑: 梁红燕

来源: 连云港发布

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