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【连网】 “没想到，你们连云港做到了对地方债务的全口径统计管理，这个债务统计系统值得推广。”2017年5月，国家财政部驻江苏专员，到连云港专程了解连云港市施行地方债务实行全口径统计管理的运行情况，充分肯定。其后，连云港市全口径债务统计系统做法，在全国财政系统推广。
▲债务全口径系统
连云港位于黄海之滨，是经济大省江苏省的欠发达设区市。长期以来，连云港的财政是“吃饭财政”。
在国家加快建立现代财政制度的导向下，近年来，连云港市财政局坚持宏观调控与微观服务并举，推行以事项统筹财力的零基预算、全口径债务统计防控城市风险、专项资金使用绩效管理全覆盖、对接人大纪委监管资金使用等“组合拳”，赢得了国家财政部、江苏省发达城市同行及连云港市百姓“没想到”的赞叹，也走出了经济欠发达城市的现代财政制度探索实践之路。
◇归零
每一次调整，都要打破惯性思维，都是一次利益调整。对象的“反弹”往往会消减调整的成效和预期。
一直以来，财政预算编制采用基数加增长的编制和管理模式。基数就像是自己盘子里的蛋糕，部门也好，企业也罢，包括老百姓都是可能是既得利益者。谁也不希望别人动自己的蛋糕，增长就像是新出炉的蛋糕，人人都想多分一块。
为了增强探索现代财政制度工作的成效，连云港市财政部门实践的第一步，就是“对自己下重手”———归零。
▲央视聚焦报道连云港做法
从2016年起，连云港市财政部门便启动了一项工作：零基预算。
零基预算，是上世纪七十年代，美国企业推行的一种财务管理办法。零基预算是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算。
零基预算，一切“归零”，连云港300多家单位的预算将推倒，重新来过！
真金白银、牵涉面广，光启动时的阻力，便可想而知。
“财政工作牵动着方方面面，从农业、农村、农民，到工业、商贸、物流，从环卫、路灯、公共交通，到环保、规划、城市建设，从养老、救助、医疗，到教育、文化、体育，无处不牵动着社会民生，每一分财政资金，都与老百姓的生活息息相关。”
连云港市财政局局长孙宗凤说，“归零”意味着完全彻底改变传统思路和做法，向一些既得利益者提出挑战，难度可想而知。
“归零”启动，也就意味着，全面盘活各类存量资金的战役打响了。
原有的专项资金全部退出预算编制体系，重新梳理文件依据、重新确认安排必要性、重新研究资金绩效、重新统筹财政资金总盘子，凡是缺少文件依据、按规定已经到期、一次性专项、使用效率不高的、支出需要不紧迫的统统不予安排……
“光是原有的专项资金全部退出，重新梳理一项，就引来叫苦、担忧埋怨一片，但原有的专项退不下来，后续的工作就难以开展。指导、解释、消除疑虑，一项项去做……”连云港市财政局预算处副处长刘欢说。
熬过一百多个日日夜夜，连云港的财政人对上千项专项资金逐一重新审核，当年即审减出专项资金3亿多元。
“没想到，你们连云港的零基预算推行力度这么大，做得这么扎实、彻底。把原来的统计口径推倒重来了，难度很大啊。”江苏省镇江市财政工作人员感叹。
通过零基预算，审减不必要的支出，结余了大量的可用资金，就可以有更多的资金发展民生。2017年，连云港市将用于人才引进和管理的资金增加到3000万元，2018年预算中达到了5000万元。扶贫专项资金从2017年的600万元，提升到2018年的3000万元。结合轻重缓急和可用资金规模统筹安排好财政资金，让资金的使用效益最大化。
作为连云港市人民政府的当家人，项雪龙市长十分关注财政工作。“我市财政家底子不厚实，要坚决推进零基预算改革，打破传统思维和固有利益格局，一定要节约开支，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地造福民生。”
当下，零基预算制度正在连云港深入推行中。这一“归零”性的财政制度的施行，改变的不仅是连云港市财政投入和财政资金使用的方式，更为重要的是很多预算单位，已打破惯性思维，从被动改变转为主动进行零基预算的编制，以事、以项目申报资金，已成为共识，这也在一定程度上推动了行政工作中的务实之风。
“事实上，最初进行零基预算改革，最难打破的就是人们的惯性思维。改革中，相对于利益的调整，预期被改变更是让人难以接受的。”市财政局副局长陆翔说，令人欣喜的是，如今不少单位已经主动去接受改变预期的改革。
前不久，连云港市政协在报送2018年预算时，并没有因为新一年需要做的事情增加，而去增加部门预算，相反，是根据事项所需资金进行预算报送。
◇破茧
时间回到2016年，在很多人看来，连云港市财政局推行零基预算，将全市300多家单位的预算推倒重来，简直就是在“自找苦吃”。
一年多的时间证明，连云港市财政局当初的“自找苦吃”，是“深谋远虑”。
这两年，除了零基预算，连云港市财政部门冲破欠发达地区“吃饭财政”的财力桎梏，积极作为，在阳光财政、资金项目绩效管理全覆盖等方面“自找苦吃”、不断尝试，探索了欠发达城市践行现代财政制度的路径。
连云港市财政局预算处处长王统峰告诉笔者，“财政作为一个宏观部门，我们和老百姓中间隔着一层，能够做的改变就是，通过财政政策、制度的调整，引导预算部门进行改革。”
2017年12月1日下午4时许，在连云港市财政局社保处，笔者看到连云港市卫计委健康服务处的工作人员正在与社保处科员唐童一起，共同研究一个卫生专项项目资金的管理办法。
“之前，我们主要负责项目审核，申报成功就基本完成任务了。”社保处负责人告诉笔者，而现在，连云港市财政局在推进项目绩效考核，也就是说，他们得继续跟踪项目，以此提高资金的使用效率，要进行事前、事中和事后的跟踪管理。
▲工作人员在核对预决算公开情况
“我们巴不得这些钱都能用在老百姓的头上，配合财政部门的工作，我们也非常乐意。”连云港市卫计委健康服务处工作人员笑着告诉笔者。而摆在他们面前的是一沓厚厚的预算和绩效管理报告。
连云港市常务副市长王加培多次指出“预算公开是建设节俭型、绩效型政府的重要渠道”。在编制2018年预算时，王加培要求，要巩固成果、完善不足，要深化改革、科学编制，切实提高预算管理水平。
这是连云港市财政局推行的绩效管理下的一个“动作”。绩效管理要求目标编制实现预算单位全覆盖。各预算单位对保运转以外的各类专项资金，选择1至2个项目编制预算绩效目标。各类产业发展专项资金全部编制绩效目标，无绩效目标不安排资金。
为了能够将这项制度深入推进，连云港市财政局对全连云港市各预算单位进行了多场绩效培训，共计1500余人参与培训。
“我们做这个事情主要目的，是为了引导各家单位把钱用好，真正体现出资金的使用效率。”连云港市财政局绩效考核处处长宋于峰说。
为了加大专项资金整合力度，编制2018年预算时，连云港市将2017年的3大类56项政府专项资金继续整合为3大类40项，压减约28%。同时强化绩效管理评价与评价反馈。
下一步，连云港市财政局还将通过实施预算绩效全过程管理，抓好绩效评价结果在事前、事中管理中的应用，真正实现“花钱必问效、无效必问责”的良好氛围，从而推动政府效能建设和财政资金使用效率的双重提升。
推行绩效管理的同时，阳光财政工作在连云港也全面推开。
在连云港市财政局，将预算公开作为一项重点改革来抓，已有5个年头。当时连云港市不少预算单位仍然抱着观望、犹豫的态度，连云港市财政局严格执行《预算法》，率先垂范，向全市公开了本部门的预算情况，主动接受群众的监督，受到社会各界的广泛好评，带动了全市预算公开试点步入正轨。
2013年，全连云港市有近10家预算单位试点公开了部门预算，迈出了阳光财政的第一步。
接下来的2014到2016年，政府预算和决算在短短3年内全面向社会公开，接受社会监督、预决算公开取得突破性进展。
公开水平要持续提高。有了预算和决算还不够，重大财税制度、专项资金管理办法、专项资金清单、资金分配情况、政府性基金清单、行政事业收费清单、政府部门的三公经费、资产管理情况乃至于资金使用绩效全部提上公开日程。
2017年底，上述事项全部实现对外公开。
为了充分表达公开的诚意和真实性，连云港市财政部还对阳光财政增加了“翻译”和监督环节。
我们都知道，财政工作的专业性很强，公开的内容往往老百姓不一定能看得懂。
怎么办？连云港市财政局不仅多次改进公开格式、简化专用名词和专门科目，用最贴近百姓生活的方式进行表达，对必要的专用名词加以解释。同时，聘请了第三方，即江苏财会职业学院，定期抽查、监督各单位信息公开的内容。“财会学院的师生，既有一定的财务专业知识和技能，也能够在一定程度上代表百姓，起到一个桥梁的作用。”刘欢说。
“没想到，政府部门的财务收支情况给咱老百姓看了。”连云港市海州区居民蒋申干通过网络查到了连云港市各部门的三公经费、财务预算。他对连云港施行的阳光财政做法很是称赞。
采访中，我们发现一组数据对比也折射出连云港市财政预算公开工作：2013年之前，连云港市人代会开预决算会议，财政部门只送上4张表格；2017年初的连云港市人代会，财政部门要附上90多张表格。
连云港市人大预算工委负责人于伟告诉我们，为了接受连云港市人大监督，连云港市财政局还开发了一套系统，端口就设立了连云港市人大预工委，国库中每笔资金的使用情况，人大代表可以随时查阅。
据了解，连云港市财政局已启动预算联网监督工作方案,争取用3年时间，逐步形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络。
采访中，我们还获悉，连云港市财政局还将各部门三公经费公开情况“终端”向连云港市纪委打开。
就在2017年10月27日，连云港市财政局再次连续荣获了全省法治财政标准化管理第三批示范点荣誉称号。这也是该局落实依法理财、依法行政的一个生动而鲜活的体现。更为重要的是，在连云港财政人看来，全面推行法制财政是推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”连云港的重要保障。
事实上，自党的十八大以来，该市各市县财政部门就已经深入推进法治财政标准化建设，通过法治财政这把利剑铸就“钱袋子”金色盾牌，让法治成为连云港市财政改革发展的重要标识。
连云港市财政局税政法制处处长孙金亮告诉笔者，2017年，连云港市财政局将财政工作具体细化成财政业务管理标准化、信息公开管理标准化、规范性文件管理标准化等54个依法行政指标，将任务分解到每个处室和每位干部职工，上下联动、齐抓共管，同时纳入局领导班子年度述法考核和处室年度依法行政考核内容，并实行一票否决。每年对指标实行动态增减管理，进一步完善法治财政指标考核标准化管理。通过落实、考核、督查，推进财政业务标准化管理，推动法治思维、法治方式融入财政管理全过程。
◇聚变
“以前，其他城市的债务管理，是小口径统计（纯政府性债务统计）。而连云港市从2016年开始，就将包括国有企业、投融资平台的债务一并算入，考量全部家底。财政部驻江苏专员知道我们这个做法后，2017年5月，特意来到连云港进行了专题调研。他们认为，连云港的做法风险防控到位，值得推广。随后，国家财政部的债务系统也进行了类似改革，全口径债务统计的办法开始逐步推广。”
连云港市虽然属欠发达地区，但是近年来探索实践现代财政制度的步伐却是在加大。除了通过各种制度归零、创新做好“节流”、用好资金外，连云港市财政局投入很大精力用于探索，在现代财政制度下走出增强连云港“造血”功能的“开源”路子。
与全口径债务统计管理系统相伴的是连云港债权置换，以时间换空间，为企业赢得了发展空间。连云港市交通控股集团财务经理李友年说，债权置换，企业的还款压力小，也为企业降低了成本。新海连集团是去年实施的单笔最大置换，利息从原先的7.2%降到2.71%，总计15亿元的债务，一年仅利息就可节约6735万元。2016年7月，这个案例作为“三降一去一补”的典型在央视《面对面》节目中播出。
“在这个过程中，我们也找到了更为准确的位置。”连云港市财政局债务处副处长齐欣明说。
确实，发挥连云港市场的作用，将财政政策与金融市场对接，从而助力实体经济发展方面，连云港市财政局做了不少尝试。
近年来不断加强“财银企”合作水平就是个非常典型的例子。据悉，连云港市财政局与银行合作，做大“苏微贷”资金池规模。“实际投放企业102户，贷款余额3.07亿元，资金放大了7.7倍。”
为了缓解小微企业贷款难、贷款贵，连云港市财政局发挥小微创业创新发展贷款基金的作用，目前已累计发放贷款项目数130个，累计金额3.57亿元，支持众多小微企业增强“造血”功能。此外，还将基金触角伸向连云港市场偏爱的科技型企业的扶持上。积极推进科技型中小企业贷款风险资金池工作，累计发放贷款项目数125个，发放贷款金额2.97亿元，引导金融机构向科技型中小企业发放“苏科贷”超过2亿元。
优化财政支出，连云港市财政局统筹运用财政政策工具，放大财政资金乘数效应，加大对科技创新、富民增收、生态文明建设等的支持力度。改进财政资金扶持方式，从各类产业专项资金中，统筹4亿元设立产业发展基金及连云港市级担保公司注册资本金，加快推进实体经济发展。支持人才引进，实现人才奖补政策“全覆盖”。综合运用专项资金、投资基金、风险补偿等手段，加快政府投资基金运作实施。引导金融资源服务实体经济发展，完善财政金融服务平台功能，“苏微贷”、“苏科贷”、“小微创业贷”等业务投放贷款逾10亿元。
连云港市市长项雪龙在谈到财政支持企业、产业发展资金的管理改革时指出，财政资金支持方法要更多运用市场化运作方法，建立可持续的投入机制，切实增强财政服务经济社会发展的能力。
连云港市设立产业引导基金，通过设立“拨改投”、“无偿变有偿”、“资金改基金”的形式，聚合金融、社会资本扶持产业发展。出台《连云港市政府投资产业发展基金管理暂行办法》，规范政府投资基金管理。2017年连云港市财政局统筹1亿资金，设立先进制造业基金和现代服务业基金，将以前通过补助、贴息等手段发放的资金，变成股权。资金从直接花掉，到流动起来，放大了资金的效益。同时，通过股权融资，有效降低了企业负债率和杠杆率。
为放大财政资金效应，加快建立上合组织出海基地和中哈物流中转基地，江苏省、连云港市财政部门共同组建了上合组织（连云港）国际物流园发展基金，支持连云港区域经济发展。自上合基金设立以来，共过会10个项目，总投资额约11.55亿元，其中完成对外投资项目2个，共计1.3亿元，签约项目2个，共计2.3亿元。预计过会项目全部落地后，将撬动社会资本60余亿元。
推进“放管服”，落实供给侧结构性改革任务。清理规范工程建设项目各类保证金，逐步减少连云港市级部门直接面向企业的行政事业收费。2017年连云港市减少各类收费1.82亿元。全面落实“营改增”改革政策，2017年同比改革前累计减税32亿元，有效降低了企业运行成本，增强企业内生发展动力。
积极推广PPP模式。连云港市财政局、连云港市发改委联合筛选征集PPP项目，印发《关于推广政府和社会资本（PPP）模式实施意见》。全市PPP项目包含了交通、养老、城镇综合开发、水利建设工程等9个项目，计划总投资138亿元。目前，总投资14.3亿元的海州开发区基础设施PPP项目已正式成为连云港市首个落地的PPP项目，临洪河口省级湿地公园项目实施方案也已通过联合评审，正在进行社会资本招标采购工作。连云港中医药高职校中医老年养护院、猴嘴片区综合开发及配套工程以及连云区全域旅游基础设施等PPP项目都在积极推进中。
▲法制财政政策宣传
连云港市探索实践现代财政制度的这一系列的尝试，刷新了财政形象，改变了相关部门的工作理念与作风，更是汇聚各种积极因素，为连云港的经济社会发展带来聚变效应。
更多更大效应，我们可以期待！
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